一、人防“结建”工程产权热点问题分析

　　人防“结建”工程产权的热点问题是使用社会资金投资建设人防工程的产权归属问题。该热点问题大体分为两个方面：一是用易地建设费建设的人防工程的产权归属问题;二是结合民用建筑修建的防空地下室的产权归属问题。目前围绕社会资金建设人防工程的产权归属，有两种截然不同的观点。一种认为归国家所有，其主要是人民防空法第八条“一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，都必须依法履行人民防空的义务”的规定。该观点强调公民权利与义务的对等性，突出了人民防空的国防性即国家性的自然属性。而另一种观点则认为，使用社会资金建设的人防“结建”工程，产权应当归投资者所有。其依据来源于人民防空法第五条“国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设，人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的规定，以及建设部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》确定的“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”的原则。该观点突出了保护投资者利益的属性。

　　笔者认为，研究和分析人防“结建”工程产权，要站在人防发展的全局来认识，充分认识人防工程建设的特殊性。人防工程建设周期长，资金投入大，需要动员一切社会力量，在和平时期持续建设和系统建设，人防工程建设必须与经济社会建设协调发展，与城市建设相结合。人防部门是管理人防事务的政府部门，是为社会提供公共产品的组织者。公共产品具有与每个利益、共同需要、共同消费的作用。人防“结建”工程是平时和战时为人民群众提供安全保障的基础设施，需要政府部门通过宏观调控、政策引导等措施，最大程度的挖掘社会潜力建设人防，满足人民群众的安全需要。因此，对人防“结建”工程产权界定，应参照人民防空法第五条“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”的规定来延伸执行，将人防“结建”工程产权归投资方所有，这样可以从法律上确保投资者的利益，实现最大程度的吸纳社会资金建设人防“结建”工程，促进人防“结建”工程建设与城市建设协调发展，推动人防防护工程体系建设。

　　二、深刻理解产权理论实现人防“结建”工程产权问题的新突破

　　突破人防“结建”工程产权的瓶颈制约，就必须认识产权理论的本质、构成和基本作用，从而推进人防“结建”工程产权理论的形成和应用。产权理论是经济学研究财产权利的分析工具和方法，是经济社会便于商品交易的经济理沦，其本质是研究人与人之间的利益关系，确定利益关系的规则和行为规范，通过制定合理顺畅的产权关系规则，解决因产权关系不明引发的矛盾和补突，核心是关注利益分配的结果。产权的基本作用就是为有效配置资源提供激励。通过产权界定，使每个人承担他获得自身利益所需要付出的全部成本，而不能好处自己得，代价由他人付出。否则，就说明产权界定有问题，这也是衡量产权结构是否有效的标准。诚然，我国还是一个市场经济不成熟的社会，而产权理论是西方社会比较完善规范的市场经济的产物，对产权理论的理解和运用，要从中国国情出发，将产权理论与人防“结建”工程产权探索相结合。研究人防“结建”工程产权是市场经济和城市化发展的必然结果，而产权理论与实践的差异性，要求从事人防“结建”工程产权理论研究者，从理论创新和科学发展上，认识理解人防“结建”工程产权理论的社会实践性，而不能用教条、僵死的观点去进行简单的理论推理，更不能从部门和单位利益出发，对法律条款进行有选择的运用，以谋求部门利益的最大化。在人防“结建”工程产权理论体系尚未建立时，人防部门要大力发展人防“结建”工程建设，按照中发〔2001〕9号文件规定培育和发展多元化投资主体，采用合资、合作、股份制和独资等多种投融资形式，加快人民防空建设步伐的目标，实现人防“结建”工程产权问题的新突破。

　　三、解决人防“结建”工程产权问题的几点意见

　　从法律上明确人防“结建”工程产权关系。国家应在将要修改的人民防空法中重新定义人防“结建”工程的范围，从根本上规范人防“结建”工程的功能属性，增加人防“结建”工程产权的内容，从法律上明确人防“结建”工程产权关系，真正做到有法可依、执法有据。同时要规范人防“结建”工程的审批、设计、施工和验收等环节，以人防工程战术技术要求为标准，建立方便快捷的工作制度。通过人防网络信息平台，将相关制度公布于众，让民众知晓制度，让办事者明白程序，让投诉者知道步骤。同时，要与各级政府发改委、建委、财政等部门理顺管理关系，实现人防“结建”工程管理的有序发展。

　　尽快制定人防“结建”工程产权的标准文本合同。人防“结建”工程不同于一般性质上的商品，必须突出平战两用的性质。在签署人防“结建”工程产权合同时，必须制定人防“结建”工程的平战转化方案，明确人防“结建”工程的日常维护管理，将利益与责任挂钩，使用与维护相连，做到管理、转化、措施相统一。人防部门在与开发商签订合同时，不管人防“结建”工程产权归国家所有，还是归投资者所有，都要考虑未来产权法律的发展空间，在签署合同前，人防部门对拥有产权一方，要收取一定数额的公共发展基金和保证金，其目的一是提高政府发展公共产品的动力，明晰国家和投资者的利益关系，使投资和公共产品的保障进入良性发展的轨道，二是约束产权所有者的行为，避免随意破坏人防“结建”工程的情况出现。

　　发挥好非政府组织的作用。人防部门已经陆续成立了人防协会、人防学会等非政府组织，在人防“结建”工程产权建设中，要发挥好这些组织的作用，将人防“结建”工程产权的事务性工作，经政府授权转交人防协会等非政府组织承办，这样既可提高工作效率，也可在具体工作中发现相关政策执行的问题，发挥非政府组织监督政府、监督市场的功能。

　　加大对人防“结建”工程产权的研究。按照不同区域、不同经济发展状况和不同城市规模等，开展多种城市类型的人防“结建”工程产权研究，为制定符合我国国情的人防“结建”工程产权法律提供服务。同时，要加强人防“结建”工程产权的理论研究，组织国内有关学者，对我国人防“结建”工程产权的定义、法律意义和程序等进行理论探索，为人防“结建”工程产权的法律建设做好必要的理论准备。